Η πρόσφατη ανακοίνωση των οκτώ αξόνων της πρότασης του Υπουργείου
Εσωτερικών για την μεταρρύθμιση στην Τοπική Αυτοδιοίκηση και η αναμενόμενη
παρουσίαση του πορίσματος της Ειδικής Επιτροπής πρόκειται να πυροδοτήσει εκ
νέου την πολεμική γύρω από τις θεσμικές αλλαγές στους Δήμους και τις
Περιφέρειες. Εμείς επιμένουμε πάντως ότι αυτό που χρειάζεται είναι ο διάλογος
και η σε βάθος μελέτη των προτεινόμενων αλλαγών και όχι η ρηχή αντιπαράθεση με
όρους μάλιστα που καθορίζονται από το παραπαίον κεντρικό πολιτικό σύστημα.
Χρειάζεται όμως και η ανάδειξη τόσο της κατεύθυνσης όσο και των βασικών αρχών
που πρέπει να διέπουν την μεταρρύθμιση. Παρότι της προσδοκώμενης προοδευτικής
μεταρρύθμισης "οι καιροί ού μενετοί" ο διάλογος πρέπει να είναι
ουσιαστικός και χωρίς παρωπίδες και υστεροβουλίες αλλά πάντα με συνέπεια σε
αρχές και στόχους. Αυτό για την Αυτοδιοίκηση σημαίνει πρώτα απ όλα μετατόπιση
στο κέντρο του πολιτικού και διοικητικού συστήματος με καταξίωση της
Πολυεπίπεδης Δημοκρατικής Διακυβέρνησης το Α και Ω της οποίας είναι η
ανακατανομή των αρμοδιοτήτων και της εξουσίας σε όλα τα επίπεδα.
Στο πλαίσιο αυτής της παρέμβασης στο διάλογο προδημοσιεύουμε ένα επίκαιρο
κεφάλαιο από την Μελέτης μας με θέμα ΤΟΜΕΣ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑΣ ΣΤΗΝ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗ.
Προφανώς το ισχύον σύστημα προσδιορισμού των αρμοδιοτήτων της
τοπικής αυτοδιοίκησης συνάδει με την κυρίαρχη αντίληψη του συγκεντρωτισμού που
ενθαρρύνει τη χειραγώγηση και όχι τη χειραφέτηση των Δήμων και των Περιφερειών.
Εξάλλου όσο οι δημόσιες πολιτικές ασκούνται με επίκεντρο τα Υπουργεία και τους
κεντρικούς καθ΄ύλη αρμόδιους δημόσιους οργανισμούς οι Δήμοι και οι Περιφέρειες
θα είναι αποδέκτες επιμέρους αποσπασματικών αρμοδιοτήτων – παρά την
συνταγματική επιταγή- οι οποίες δια της μεθόδου της απαρίθμησης θα εμφανίζονται
πολυάριθμες.
Η πραγμάτωση της συνταγματικής επιταγής για την διοίκηση των
τοπικών υποθέσεων από Δήμους και Περιφέρειες δεν μπορεί να συναντήσει πεδίο
εφαρμογής παρά μόνο στο πλαίσιο μίας γενικής αναδιάρθρωσης και ανακατανομής της
εξουσίας μεταξύ του κεντρικού επιτελικού κράτους, το οποίο περιορίζεται[1]
αποκλειστικά και μόνο στις επιτελικές λειτουργίες ενώ όλες οι εκτελεστικές
λειτουργίες μεταβιβάζονται στους Δήμους και στις Περιφέρειες.
Άλλωστε οι αρχές της εγγύτητας, της αποτελεσματικότητας και της
επικουρικότητας μόνο σε αυτή την περίπτωση έχουν πεδίον εφαρμογής.
Όσο αυτή η
συνολική ανακατανομή δεν πραγματώνεται η διελκυστίνδα μεταξύ κεντρικού κράτους
και τοπικής αυτοδιοίκησης ως προς τις αρμοδιότητες θα κινείται προς την πλευρά
του κεντρικού κράτους και της γραφειοκρατικής «τάξης» των Υπουργείων.
Η κατανομή των αρμοδιοτήτων σε αυτή την ευρεία κλίμακα δεν μπορεί
να αποσυνδέεται με την ανακατανομή των πόρων που απαιτούνται για την άσκησή
τους. Συνεπώς κρίσιμη φάση μίας
μεταρρυθμιστικής διαδικασίας αυτού του περιεχομένου είναι η κοστολόγηση των
υπηρεσιών και συνεπώς η ανακατανομή των πόρων ανάλογα με την μεταβίβαση των
αρμοδιοτήτων και των υπηρεσιών σε κεντρικό και αυτοδιοικητικό επίπεδο.
Δεν εννοείται ευρεία αποκέντρωση αρμοδιοτήτων χωρίς την μετακίνηση
υπηρεσιών και προσωπικού. Η άσκηση των
επιτελικών λειτουργιών στα Υπουργεία απαιτεί λιγότερο και διαφορετικής
ποιότητας προσωπικό ενώ αντίθετα η μεταβίβαση των εκτελεστικών αρμοδιοτήτων στους
Δήμους και τις Περιφέρειες απαιτεί περισσότερο, καταρχήν, και έμπειρο στην
εκτελεστική λειτουργία προσωπικό.
Όσο η μεγάλη αυτή μεταρρύθμιση, η «μεταρρύθμιση μητέρα» όλων
των επιμέρους, (σύστημα διακυβέρνησης, καταστατική θέση, εποπτεία κ.ο.κ.)
δεν σχεδιάζεται με σοβαρότητα και επίγνωση των συνεπειών της, όσο δεν
συνδυάζεται με την αποκέντρωση πόρων, ανθρώπινου δυναμικού και λειτουργικών
μέσων, όσο δεν σχεδιάζεται και δεν εφαρμόζεται στο σύνολο του διοικητικού
συστήματος η πραγμάτωση της
συνταγματικής επιταγής θα είναι ανεκπλήρωτη, η αυτοδιοίκηση θα παραπαίει μεταξύ
δήθεν μεταρρυθμίσεων χειραφέτησης οι
οποίες στην πράξη θα οδηγούν σε επιδείνωση της χειραγώγησή της.
Η αποκέντρωση της
εξουσίας στο πολιτικό και διοικητικό σύστημα είναι πρωτίστως μεταρρύθμιση που
ενισχύει την δημοκρατία και εμπεδώνει την λαϊκή κυριαρχία. Συνεπώς συνδέεται
άμεσα με την δημοκρατική νομιμοποίηση των οργάνων που ασκούν τις αρμοδιότητες,
με τη συμμετοχή των πολιτών και των κοινωνιών του Δήμου και της Περιφέρειας
στην άσκηση της εξουσίας.
Υπό αυτή την έννοια η αποκέντρωση της πολιτικής και διοικητικής
εξουσίας, η αποκεντρωμένη και πολυεπίπεδη άσκηση όλων των δημοσίων πολιτικών
από όργανα δημοκρατικής νομιμοποίησης σε κεντρικό αλλά και σε περιφερειακό και
τοπικό επίπεδο, οφείλει να αποτελεί στόχο αλλά και καθήκον των αιρετών
λειτουργών της αυτοδιοίκησης διότι αυτή συγκροτεί το περιεχόμενο της πολιτικής
εντολής της οποίας οι αιρετοί θα ήθελαν να είναι αποδέκτες.
Είναι διαφορετική η δυναμική της δημοκρατικής νομιμοποίησης και
συνακόλουθα της πολιτικής συμμετοχής όταν το αντικείμενο της πολιτικής εντολής
είναι ευρύ και ουσιαστικό και διαφορετική όταν είναι περιορισμένο και
αποσπασματικό.
Η πολιτική και θεσμική διεργασία αυτής της μεταρρύθμισης δεν
υπήρξε ποτέ έως σήμερα στην Ελλάδα. Οι τρεις
κορυφαίες μεταβολές στην δομή της ελληνικής αυτοδιοίκησης, το Πρόγραμμα Ιωάννης
Καποδίστριας και το Πρόγραμμα Καλλικράτης καθώς και η καθιέρωση των Νομαρχιακών
Αυτοδιοικήσεων περιορίστηκαν σε χωρικές αναδιαρθρώσεις και αποσπασματικές
μεταβιβάσεις και ανακατανομές αρμοδιοτήτων χωρίς να αγγίξουν τον σκληρό πυρήνα
του συγκεντρωτισμού που διέπει το πολιτικό και διοικητικό σύστημα με αποτέλεσμα
να παραμένει αμετάβλητο το κεντρικό σύστημα αρμοδιοτήτων και λειτουργιών των
Υπουργείων. Παράλληλα η μη μεταφορά των αντίστοιχων πόρων, παρά την
συνταγματική επιταγή, αφυδάτωνε ακόμη και αυτή την χωλή αποκέντρωση.
Σήμερα, το πολιτικό προσωπικό της Αυτοδιοίκησης όντας εκείνο που προσδοκά να αναβαθμίσει τον
ρόλο του μέσα από την ανασυγκρότηση του πολιτικού και διοικητικού συστήματος με
ανακατανομή εξουσιών από το Κράτος προς την Αυτοδιοίκηση, οφείλει να αντιμετωπίσει
με σύνεση και σοβαρότητα το σχεδιασμό και τη διεκδίκηση αυτής της κορυφαίας
μεταρρύθμισης. Αρκεί να γίνει κατανοητό ότι στο πεδίο της πραγματώνεται η δημοκρατική ανασυγκρότησης της Πολιτείας με
αναβάθμιση του ρόλου της Αυτοδιοίκησης. Το περιεχόμενο της πολιτικής εντολής
έχει την μέγιστη σημασία. Μετά έπεται η δομή του συστήματος διακυβέρνησης και
των σχέσεων ή των διόδων δημοκρατικής νομιμοποίησης των αιρετών οργάνων.
Έως σήμερα πάντως, πέραν της πολιτικής φιλολογίας γενικόλογων
διακηρύξεων και συνθημάτων δεν έχει κατατεθεί πρόταση επί της οποίας γίνεται
συζήτηση[2].
Αντιθέτως οι διαγκωνισμοί μεταξύ των αιρετών των Δήμων και των Περιφερειών και
οι ανταγωνισμοί για την άσκηση της χωλής εξουσίας τους δεν αφήνουν περιθώρια
αισιοδοξίας.
Η Πρόταση
Η κορυφαία μεταρρύθμιση της ανακατανομής της εξουσίας στο πολιτικό
διοικητικό σύστημα μεταξύ κεντρικού κράτους, Περιφερειών και Δήμων πρέπει να
υπακούει στους ακόλουθους κανόνες:
